5月30日,PPP人的朋友圈被财政部、国家发改委联合发布的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(“财金32号文”)刷屏了。此文内容并不复杂,但是其中透露出来的信息却非常值得关注。下面,我们对其进行逐条剖析。

   关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知

   财金[2016]32号

   各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委,新疆生产建设兵团财务局、发展改革委:

   P3带路评:此文发各省区市财政及发改部门。

   《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)出台实施以来,各地认真落实党中央、国务院决策部署,大力推广政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership,以下简称PPP),取得了一定成效。为进一步做好PPP有关工作,现通知如下:

   P3带路评:如此前观察,国发60号文和国办发42号文是PPP模式在中央层面的政策依据和来源,是PPP模式现有的顶层设计。

   一、稳妥有序推进PPP工作

   各地要进一步加强舆论宣传力度,引导各界树立正确的理念认识,制订切合实际的工作目标,建立科学合理的工作预期,积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给,切实推动PPP模式持续健康发展。

   P3带路评:“稳妥有序”的呼吁摆在最前列,说明两大部委对PPP工作目前的状态达成共识,那就是热情有余,而稳妥不足。“切合实际”的目标和预期,对于给PPP去火降温,保持其“持续健康发展”是很有必要的。

   二、进一步加强协调配合

   各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。

   P3带路评:“政出多门”是很多事情做不好的重要原因,PPP同样也面临这一问题,甚至更为严重。在实操层面,地方政府和社会资本为政令不一所苦久矣!两大部委能够直面这一问题,并联手发出“协调配合”、“政令统一”和“政策协同”的号令,实属不易,值得点赞!但是,方向和原则只是理念,实践层面的落实才是真正吃力的地方,盲目乐观尚不可取。

   三、扎实做好PPP项目前期工作

   要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。

   P3带路评:前期工作只明确提及“项目可行性研究”,而未痛快点出目前已被各方广泛应用的“两个论证”,其中似有深意,值得玩味。

   四、建立完善合理的投资回报机制

   各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限,确保政府补贴适度,防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等,降低融资成本,提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本,提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及时调整完善,防范政府过度让利。

   P3带路评:此条标题虽为“投资回报”,其实重点在于“合理”二字,所以强调价费及年限合理,政府补贴必须适度,不可“过度让利”,以“防范中长期财政风险”。而实现这一目标的路径,具体有以下几条:其一,资源配置;二、融资有道;三、运营有术;四、动态可调的投资回报机制(落脚点在防范政府过度让利上)。考虑到“资源配置”在现行法律框架下所受到的约束,我理解这一条虽然点题“投资回报”,但更多是在考虑政府风险防范,对社会资本则重在鼓励:) 有鉴于目前PPP市场上地方政府盲目圈钱、央企热衷圈地的现实情况,此条内容也在一定程度上反映出高层对防范系统性风险的斟酌与考量。比较遗憾的是,如何增强地方政府履约意愿及能力一事未被同时提及,而这已被事实证明为中国PPP模式的最大软肋之一。

   五、着力提高PPP项目融资效率

   各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

   P3带路评:首先,“中国PPP融资支持基金”由财政部联合国内十大金融机构共同发起设立,总规模1800亿元。据财政部,该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展,提高项目融资的可获得性。但从实操层面来看,该基金如果是作为社会资本方,如何合法合规地通过现有的社会资本遴选程序,以及如何确定其投资回报的机制,仍然有雾里看花的感觉。其次,“固定回报”和“明股实债”这对难兄难弟再次被点名,恰恰说明这种“变相融资”的方式在市场里的应用热度。但需要注意的是,对于“固定回报”和“明股实债”的边界及特征若无明晰界定,则类似于对“保底水量”之类合理商业安排发生误伤的情况必然无法杜绝。至于对“明股实债”的一概封杀,则以当前情势论,必将在很大程度上堵塞财务投资人进入PPP项目的通道。这难道是两大部委的本意么?如否,则还望斟酌啊。

   六、强化监督管理

   各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理,并依法加强项目合同审核与管理,加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排,在保障社会资本获得合理收益的同时,实现激励相容。

   P3带路评:首先,从监督管理的角度,再次剑指“固定回报”和“变相融资安排”,看来它俩是难逃此劫了。具体如何,从近期国务院组织的PPP项目督查的结果之中也许可见端倪。其次,提到项目合同审核与成本监审,说明主管部门对PPP的理解和关注重点均趋于深化,而不再浮于表面。但是,执行层面能否跟上,实际上还是很成问题的。在这方面,专业服务外包其实才是答案,以合理的价格聘请合格的第三方机构(财务、法律和项目管理)绝对要比政府自行监管要靠谱得多。

   七、加强PPP项目信息公开

   要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。

   P3带路评:杜绝暗箱操作和私相授受,信息公开无疑是个好办法,但是配套措施也需跟上。具体建议可以参见本公众号的旧文——PPP项目信息公开的五要五不要。

   财政部 发展改革委

   2016年5月28日

   综合来看,财金32号文不仅仅是发财双雄就PPP工作的“政令统一”和“政策协同”作出的一次积极努力,同时也是中央部委层面为给PPP 的虚火降温,而向市场上大行其道的各类“伪PPP”发出的一道战斗檄文。